近日，美國參眾兩院的七位議員發表了一份聲明，披露了《兩黨創新法案》（Bipartisan Innovation Act）的一個新條款，即管制美國對海外投資，確保美國供應鏈「不受中國在內的相關國家的影響」。

這是拜登上台後，在美國國會層面醞釀的主要對華政策方案。去年6月，參議院通過了被稱為「美國歷史上最大的工業法案之一」；今年2月，美國眾議院通過的版本涉及投資金額甚至更大。

《兩黨創新法案》即為參議院和眾議院協商下的最終版本，送交拜登簽字後，方能生效。

有研究機構稱，可能有多達43%的美國對華投資將遭到審查。如此高的投資壁壘，使中美「脫鉤」的憂慮再起。

中國外交部發言人汪文斌回應稱，美方不斷強化不合理的投資審查，給包括中美企業在內的各國企業正常經貿投資合作製造困難和障礙，嚴重破壞國際經貿秩序和貿易規則，嚴重威脅全球產業鏈供應鏈穩定。

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管制對華投資

具體而言，美國政府將建立一個「國家關鍵能力委員會」（Committee on National Critical Capabilities）的跨部門委員會，包括貿易部、商務部、財政部等機構，還包括國土安全部、國防部等。

目前來看，該機構的設置將會類似於美國外資投資委員會（CFIUS）。CFIUS同樣是跨部門機構，包括美國九個政府部門，主要審查外國資本在美國進行收購時是否涉及國家安全的問題。

TikTok此前因收購在美註冊的Musical.ly卻未申報，被CFIUS審查，並將結果提交總統，最終是特朗普簽署的一紙禁令。

「國家關鍵能力委員會」的作用方向與CFIUS相反，當美國企業對外投資時，該委員會將進行審查，確保美國供應鏈「不受中國在內的相關國家的影響」。

而該委員會審查的領域涉及頗為廣泛——能源、醫療、電子通訊、國防、交通、航空航天、機器人、AI、芯片、造船、水務等。按照法案描述，如果這些領域的對外投資，使美國供應鏈存在於「受關注」國家且不具備可替代性，將受到委員會的關注。

換言之，假設一家美國芯片公司希望在海外投資一家封裝工廠，如果這家工廠將設在中國等受到美國政府「關注」的國家，而且工廠一旦建立，在美國的芯片供應鏈中可能擁有不可替代的地位，那麼國家關鍵能力委員會將會審查。

在該委員會審查後，可以向總統提出建議，實施暫停或禁止投資的法令。

七名議員的聯合聲明中表示，建立海外投資審查機制是國會努力確保美國重要行業的供應鏈不被中國等問題國家控制的一項關鍵措施。

對於上述條款，中國國際問題研究院美國研究所副研究員龔婷撰文評價，美國府會近年來彌漫著一種基於「假想敵」的「迷之思維」，即美國自身競爭力下降不是怪自己而是怪中國，因此美國「以法制華」，甚至不惜損害國內諸多群體的利益。

倘若這些條款得以通過，美國企業在華投資也將面臨來自美國行政部門更為強硬的監管態勢。而美國蘭德公司報告強調，許多美國企業高管仍將中國市場視為機遇。中國美國商會5月報告也顯示，中國仍然是美國企業的首選市場。可見，這些條款與美國工商界的訴求也是背道而馳。

不過，上述聯合聲明中稱，他們在過去兩個月中與利益相關方進行了建設性討論，聽取了業界的意見，完善後的提案得到了兩黨、兩院的支持，在適用範圍等方面回應了業界的關切，同時與盟國的海外投資政策相吻合。

何為兩黨創新法案？

《兩黨創新法案》是由參議院和眾議院兩個版本的法案融合而來。

參議院的版本名為《美國創新與競爭法》（American Innovation and Competitiveness Act），在2021年6月8日，以68票贊成、32票反對的投票結果通過。該法案編列2500億美元預算，希望在未來五年內擴大美國在高科技行業的投資，支持者稱該計劃是美國歷史上最大的工業法案之一。這項法案內容強調增強美國在科技方面的投資，以贏得與中國的競爭或制裁中國相關人員組織在美國的「不當行為」，引發北京強烈抨擊。

眾議院的版本名為《2022年美國競爭法案》（America COMPETES Act of 2022），今年2月在眾議院通過，授權政府撥款近3000億美元用於半導體、汽車關鍵部件等行業的研發和補貼，以及解決日漸嚴重的供應鏈問題，以此提高對中國的競爭力。美國媒體評論，如果該法案得以實施，將是美國政府迄今為止為應對中國而進行的最大規模的行動。但美國長期以來批評中國通過補貼獲得不公平的競爭優勢，有觀點認為，美國此舉雙重標凖，日後和中國重啟貿易談判時會減損籌碼。

至此，眾議院和參議院都通過了各自的法案，雙方需要協商一個新版本，分別通過並交由拜登總統簽字後，方能生效。

「兩黨創新法案」就是參眾兩院通過協商得出的版本，目前已經進入醞釀的最後階段。

對於這一立法過程，龔婷表示，大概沒有一項涉華立法能引起如此多的關注——從2021年6月美國參議院通過《2021年美國創新與競爭法案》，到2022年2月眾議院通過《2022年美國競爭法案》，再到幾個月來兩黨在眾院圍繞協調兩個版本的討價還價，這兩項法案更像是集合美國國內各類對華「競爭對抗」調門的「大雜燴」，其「競爭」指向之明確，涉及領域之廣，計劃撥款之多，可謂近年來各類涉華法案之首。

「雖然拜登政府和部分國會議員合併兩項法案心切，大有把對華『戰略競爭』進一步框架化和制度化之勢，然而這兩項法案從思路內容到立法過程都不能解決美國對華政策上的兩大困境。」龔婷表示，一是，兩黨「對華競爭」往往夾帶私貨，把黨派利益包裝為國家政策；二是，美國的「對華競爭」本質是「內病外治」，治不了本還會傷及國內。

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