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澳門賭博業修法諮詢為何導致華爾街和香港博彩股大面積暴跌

從南灣湖眺望澳門半島高樓(資料圖片)

Prisma by Dukas/Getty Images
澳博陣營傳統勢力與永利、金沙和米高梅三大美資勢力在澳門博彩市場分庭抗禮。

澳門特區政府公布博彩業法規修訂諮詢文件,引發一場橫跨亞洲與美國的賭業股暴跌,證券投資者受傷之餘,似乎也間接說明了其「全球最大賭博市場」地位並非浪得虛名。

澳門博彩監察協調局數據顯示,2019年當地全年博彩毛收入為2924.55億澳門元(364.72億美元;2353.31億元人民幣),2020年受2019新型冠狀病毒病(COVID-19;新冠病毒)疫情中斷國際旅遊所拖累,仍有604.41億澳門元。

諮詢文件指出,近年博彩收入佔澳門本地生產總值(GDP)55.5%。博彩業持續處於龍頭產業地位,但這單一性已被北京質疑批評十多年。澳門現有六個博彩執照中,美資佔其中「兩個半」,在近年中美關係緊張的背景下顯得尤其敏感。

這次修法被不少媒體視為「賭場整頓」,並視為中國連串行業整頓的一部分。澳門特區政府並未承認或否認修法建議內容是否來自北京,但分析人士對BBC中文評論說,這是北京試圖重新洗牌與討價還價的過程。

港股美股翻江倒海

目前澳門幸運博彩業分「三主三副」牌照,持有「主牌」的包括已故「賭王」何鴻燊的澳門博彩控股所持有的澳娛綜合度假,香港商人呂志和持有的銀河娛樂場,和美資永利度假村(Wynn Resorts)。

三個「副牌」的經營者分別為美資與何鴻燊二房長女何超瓊合資的美高梅金殿超濠(MGM Grand Paradise),美資拉斯維加斯金沙集團(Las Vegas Sands)旗下威尼斯人(The Venetian Macao),和何鴻燊二房兒子何猷龍的新濠博亞(Melco Resorts)。其中,新濠博亞曾有澳大利亞資金參與。

部分牌照本來於2020年到期,但前澳門行政長官崔世安卸任前於2019年3月主動宣佈延續其中兩個許可證,由此,六個賭牌都將於2022年6月26日同時到期。屆時所有既有賭場運營商都得重新競投。

澳門特區經濟財政司舉行新聞發佈會公布《博彩法》修訂諮詢文件(中新社圖片14/9/2021)

China News Service
澳門特區公布《博彩法》修訂諮詢文件後,美國紐約與香港上市之博彩股票應聲急跌。

9月14日傍晚,澳門經濟財政司司長李偉農公布《修改第 16/2001 號法律〈娛樂場幸運博彩經營法律制度〉諮詢文本》,從15日起公開諮詢45天。當晚美國紐約的美資博彩股份價格已開始走低。

到15日亞洲時段,香港交易的賭業股份反應劇烈。永利澳門跌最多34%,金沙中國跌28%,澳博控股與新濠娛樂同告遭殃,各博彩企業合共蒸發市值1430億港元(180億美元)。澳門博彩股成為中國恆大爆雷疑雲以外,另一讓本周香港股市走低的主要理由。

15日美國股市開盤後,拉斯維加斯金沙、美高梅、永利度假村等股價仍有下跌,近40億美元資本進一步蒸發。

投行JP摩根馬上下調澳門博彩股評級。分析師DS Kim指出,「我們承認這只是『方向性』信號,實際監管與執行力度仍有爭議」,但投資者也許已經因為收緊監管的消息而產生疑慮。《財富》雜誌引述拉斯維加斯金沙集團前董事局成員傑森・艾德(Jason Ader)稱:「目前已有討論到底中國是否仍適合投資,你永遠不會喜歡看到規範增加、賦稅增加、行動受限。看上去這些都成為現實。」

英文《澳門每日時報》(Macau Daily Times)報道,澳門知名葡人律師何睿智(Jorge Menezes )批評這是「政府無能的罕有展示」。

何睿智說:「在這事情上的第一步,政府達成了令人難以置信的成就:在一天之內把六家澳門博彩企業的180億美元市值一筆勾銷。」

澳門大學政府與行政學系副教授余永逸則向BBC中文評論說,他認為特區政府「沒去想這事情」,博彩股價大跌並非澳門當局所關心的事情。

在香港和紐約上市的博彩企業並非唯一的受害者。新加坡媒體報道,來自馬來西亞的賭場運營商雲頂新加坡(Genting Singapore)在新加坡交易的股份也連續兩天下跌,16日最多曾跌7.19%,後來收窄至3.27%。

修法諮詢有哪些關鍵點?

澳門幣鈔票(資料圖片)

iStock
賭業讓澳門財政收入猛增。

諮詢文件首先羅列數據指出博彩業對澳門經濟的重要性,其中,自2002年澳門開放賭權,引入外資後,GDP從當年的588億澳門元提升至2019年的4347億元,相當於開放前的五倍;2019年特區政府總收入1335億元,是2002年的12倍,其中博彩稅收佔70%至80%。

同時,截至2020年底,澳門博彩業就業人口8.2萬餘人,是整體就業人口的17%左右。

文件提出了九項諮詢重點:

  • 經營娛樂場幸運博彩的批給數量——文件建議研究及檢討經營娛樂場幸運博彩的批給數量,並且在法律中明文規定禁止將幸運博彩的經營權作出轉批給,即禁止「副牌」
  • 批給期限(牌照有效年期)——目前最長可達25年,但文件稱這彈性「亦可能或不利於開放投資環境、吸引其他新的投資者競投經營,或未能引入更好的良性競爭環境」
  • 增加對承批公司監管的法定要求——建議提升博彩企業的法定最低資本額,增加澳門永久性居民股東比例,向股東分派利潤時須符合特定條件並事先獲得特區政府許可
  • 僱員保障——保障澳門居民就業,提供培訓,推動本地僱員職業發展
  • 強化對承批公司、博彩中介人及合作人的審查機制——建議賦權特區政府對博彩企業僱員或關聯人士、實體(機構)作資格審查
  • 引入政府代表——建議參照澳門《官方董事及政府代表之法定制度》法令,向博彩企業委派政府代表,即官方董事
  • 推動非博彩元素的項目——諮詢文件承認「非博彩元素」未有明確定義,但指出中共中央、中國國務院《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提及澳門要建設世界旅遊休閒中心,也有推動經濟適度多元的社會責任,「因此,助力體育旅遊、文化旅遊的興起,支持引入與博彩相關的製造業落地本澳,發掘新興產業,舉辦各類型的國際或知名盛事及比賽等,將會是未來對非博彩元素項目的重點探究方向」
  • 社會責任——建議「可考慮設定」持牌博彩企業要支持中小企業發展;支持澳門本地產業;確保勞工權益,尤其是本地僱員的在職培訓及人員向上流動、維持員工公積金製度的長效性和保障性等;聘用殘疾或復康人士;支持公益活動;支持各種教育、科研、文化交流活動
  • 明確刑事責任及行政處罰制度——建議訂立「非法接受現金或其他款項的存放罪」,將「有義務但拒絶讓執行職務的博彩監察協調局或協助該局執法的相關人員進入受監察的地點,以及在該地點內逗留者」新增為「普通違令罪」行為;訂立針對博彩企業的行政違法處罰制度
澳門一場國際博彩博覽會上的模擬賭枱(21/5/2019)

AFP
博彩業是澳門主要僱主,涉及數以萬計就業崗位。

澳門博彩顧問公司IGamiX執行合伙人李忠良(Ben Lee)向BBC中文指出,增加澳門居民股東比例可能造成的權益攤薄,股東分紅管制與派駐政府代表監管日常運作,是這次諮詢引起業界不安的三大元素。

李忠良說:「這象徵著北京首次給這一(澳門的)龍頭行業洗牌(reset the table)。」

余永逸也認為這次諮詢內容基本上是「國策」,但除了委派官方董事以外,有不少都是延續既有政策。

他說:「政府代表加入博企,也就是說政府在博企運營上有更大話語權,也是來得直接的。這將直接影響博企運營。」

澳門媒體指出,博彩業法規諮詢內容似乎過於空泛。例如到底會增發還是減發賭牌,澳門經濟財政司司長李偉農並未正面回應。李偉農說:「維持一定的規模是需要的,因為規模的發展也帶來了規模的效益,但也不可能這規模無限地膨脹。」

他還說,「很多諮詢報告都不會有(立法草案)條文在其中,只會有一個方向、目的、整體情況」,「政府有(既定)立場,又何須諮詢?」

澳門立法會選舉投票日特首何厚鏵到慈幼中學投票站投票(中新社圖片12/9/2021)

China News Service
賀一誠2019年12月接任澳門特首,也接過了決定澳門賭牌重新分配的棘手問題。

何睿智律師也認同諮詢文件「遠見欠奉」。他對《澳門每日時報》說:「這所謂的諮詢文本滿是細微差別和歧義。舉例說,它說『限制批給數目不等於削減市場競爭力』,而是在『提升』競爭力,那是不是說六個博企中有一家或更多要被捨棄?」

「政府似乎忘記了他們有能力排除某些選舉候選人,剝奪他們的基本權利,但卻無法排除國際市場的運作模式。」

李忠良對BBC中文說:「市場總會做推測,但我注意到市場並未考慮到牌照可能合併這因素。」

李忠良指出,北京本來只允許澳門增發賭牌至三個,結果特區政府利用「行政長官批示」來衍生出三個「副牌」,這不但一直被澳門內部質疑其合法性,北京也同樣不滿。

「不少分析人士說澳門可能會維持現有的六個賭牌,但我不相信現在決定權仍在澳門手上,主導的是邊界以北。」

針對美國企業?

多面中國國旗(左)與美國國旗(右)

iStock
部分賭牌本應於2020年重新競投,而當時中美貿易戰讓兩國關係僵持。

據澳門《論盡媒體》報道,有記者問及基於現時中美關係比較不穩定,會否對美資企業設限。李偉農只表示,問題涉及地緣政治,不回答假設性問題。

不過,李忠良向BBC中文表示,他推測北京此前讓澳門暫不處理賭牌重新競投,以觀望與美國特朗普(Donald Trump)政府的緊張關係如何發展,結果到拜登(Joe Biden)新政府上台後也沒什變化,因此決定現在是時候「向前看」。

李忠良認為,在新一輪賭牌競投中,外資博企的風險明顯高於本地博企,然而美資博企恐怕已十分依賴澳門,難以抽身而去,重新開始。

《華爾街日報》指出,新冠疫情爆發前,拉斯維加斯金沙集團和永利度假村在2019年的收入當中,約70%來自澳門。

李忠良說:「問題是他們該做些什麼(來爭取競投新牌照成功)。現在也許太遲了,比方說投資顯著份額的非博彩項目,這是之前就該做的。」

路凼城上的澳門威尼斯人賭場度假區(5/2/2020)

Getty Images
路凼城上的澳門威尼斯人賭場度假區。澳門業務已演變成美國拉斯維加斯博彩企業的主要收入來源。

8月份,中國全國人大常委會突然押後表決是否把《反外國制裁法》列為在香港和澳門實施的全國性法律。在此之前,已有輿論主張把澳門賭權競標「武器化」,以對付美國。親北京的《新華澳報》質疑美資博企近期的一些股東委任,是「為了維護本身的巨大經濟利益」,「對其在參與賭牌重新開投中爭取到有利位置,掌握到主動權」,但同時認為此舉做到讓「美資博企牢牢地掌控在『愛國愛澳者』的手中」。

《新華澳報》早於2019年便提出:「『賭牌重投』完全可能成為中美政府之間的籌碼之一,美資博企從澳門博彩市場退出,是有可能發生的事情。」

香港親北京報紙《星島日報》旗下《巴士的報》專欄作家盧永雄本周也評論說:「現時中美關係惡劣,澳門政府要對當地博企加強管控,要向美資開刀,機會成本變得很低。另一個效果是倒逼美資博企回國大力游說美國政府,改善與中國的關係,以保障她們在澳門的利益。」

余永逸對BBC中文說:「我想這是雙方的:『我現在給你開個價,是這樣的了。你接受嗎?接受的話我們再考慮。』他可沒說一定會批給你嘛。」

「它建議加大澳門人的持股量,那在某程度上是否不歡迎外資?這是一個觀點。」

評論人士如何看?

這次修法諮詢再次提到澳門適度多元發展。但余永逸質疑,何謂「適度多元」同樣難以定義。

「我有一個疑問:澳門由一個40多萬人的城市變成一個60多萬人的社會,一個主要行業能在某程度上支撐經濟,那其實它已能完成任務。大家不斷去說多元化,那其實這多元化又能給經濟貢獻多少?」

旅客在澳門議事亭前地遊覽(新華社圖片3/5/2021)

Xinhua
中國大陸旅客是澳門遊客主要來源。

余永逸的疑問還包括,澳門是否找不到一個能取代博彩業,養活60多萬人口的新行業。最近公布的橫琴粵澳合作區方案提出發展的產業中,除了會展行業跟博彩有關聯,其他像金融、高科技和中醫藥「似乎是重新開始」,成本會否高昂,余永逸認為這都是在檢討博彩政策時該一併考慮的事情。

花旗銀行(Citigroup)駐香港分析師George Choi則對諮詢文本提出較為正面看法。路透社引述他說,文本所建議的法律修訂有助於六家博企的長遠可持續增長,但是,「在投資者信心薄弱的前提下,要是市場只聚焦於潛在的負面含義,我們不感到意外」。

諮詢過後,下一個問題便是何時完成立法。官方澳門廣播電視(TDM)報道,李偉農司長被問到修法是否能夠趕及在明年重新競投賭牌之前完成,李偉農說,由於今次修法不涉及重新競投賭牌,所以不作回應。

余永逸認為修法早於五年前已經提出,但直到今天才能公布一些構想,立法工作可能要拖延至明年重投賭牌之後才能完成。

「我之前也在想,會不會再次續牌兩年,多拖延一陣子,再看看國際形勢,然後大家在討論一下法律怎樣變。」

李忠良則認為,「只要有意願,便會有辦法」,諮詢工作將在10月28日完成,新選出的立法會屆時應已就任,屆時便可通過修法,繼而在年底左右宣佈公開競投,參考2002年的競標過程,新牌照競投結果有望遠早於2022年6月限期前公布。

值得注意的是,一處離澳門不太遠的地方有可能因為澳門賭業版圖重組而得益。

新加坡FSMOne.com股票和掛牌基金研究部股票分析員楊慧詩對《聯合早報》說:「澳門是中國唯一賭博合法的地方。我們認為,中國對澳門賭場的控制更加嚴格,可能促使中國國民到境外賭博,並進入新加坡等國家。這對雲頂新加坡這樣的賭場運營商來說是潛在的好消息。」

澳門孫逸仙大馬路一輛巴士上站立的乘客看著窗外景色(中新社照片10/9/2021)

China News Service
澳門博彩旅客或會因澳門收緊限制而轉到其他地區。

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